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2023年12月21日 星期四
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2024年,积极财政政策如何适度加力

  核心提示 

  财政政策历来都是宏观经济政策的核心抓手,今年的中央经济工作会议对财政政策提出了全新要求。财政政策的总基调是“适度加力”,与去年的“加力提效”相比,增加了“适度”二字,同时强调要“用好财政政策空间”。

  范子英

  中央经济工作会议是总结过去一年经验和成就、研判未来经济形势和挑战、部署下一年重点发力方向的重要会议。今年的中央经济工作会议,做出了“我国经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变,我国经济发展的机遇大于挑战”的科学判断,指出了我国经济发展需要克服的六大挑战,即有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多、国内大循环存在堵点,外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。在此基础上,会议提出了2024年经济政策的主基调:稳中求进、以进促稳、先立后破,更加突出了积极有为的经济政策。

  今年的中央经济工作会议对财政政策提出了全新要求

  财政政策历来都是宏观经济政策的核心“抓手”,今年的中央经济工作会议对财政政策提出了全新的要求。首先是财政政策的总基调是“适度加力”,与去年的“加力提效”相比,增加了“适度”二字,同时强调“要用好财政政策空间”。在有效需求不足约束下,需求侧的经济政策就非常关键,短期内刺激消费、投资和出口的政策,都对财政支出提出了更高要求。财政支出资金的来源主要是税收和债务,在不增加实体经济负担的前提下,就要求通过扩大债务融资来支撑积极财政政策。在过去的这些年里,除了2020年因为疫情原因将赤字率突破到3.6%,2023年因为增发特别国债将赤字率提高到3.8%,其他年份的赤字率都维持在3%以下,有效规避了财政政策的大起大落。

  适度加力的财政政策,需要2024年的赤字率适度突破3%。一是因为中国还有足够的“财政政策空间”,关于积极财政政策的一个担忧,是其可能助推价格过快上涨,这一担忧在现阶段是不成立的,11月份的CPI为-0.5%,连续10个月在0上下浮动,11月的PPI为-3%,连续14个月为负增长,这些都说明积极财政政策有利于助推价格回到正增长区间,温和的通胀更有利于经济增长。二是有利于加大宏观调控力度和改善社会预期,虽然赤字率的适度上升也不会增加大量的债务融资,但是突破3%的赤字率约束,是在向全社会传递一个积极的信号。

  与此相关的一个问题,是哪一级财政更加适合来“加力”。总体上,中央财政加杠杆的优势更加明显,一是因为中央财政的信用最高,相应的融资成本更低,同时,向市场投放更多的国债,也能够繁荣金融市场;二是因为中央财政的负债比率较低,具有更大的“加力”空间。截至今年10月,国债占全部政府债务的比重为42%,低于大多数发达国家的水平,如果加上地方政府的隐性债务,国债的比重还要更低。考虑到近年来地方财政“三保”压力,中央财政可以适度加大杠杆,通过财政转移支付的方式来缓解基层财政压力,同时降低地方财政的债务风险。

  在“适度加力”总基调之上,中央经济工作会议对2024年的财政政策进行了具体部署。在地方债券的使用方面,提出“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”。跟全球其他主要经济体相比,中国政府的负债率处于相对较低的水平,总体上不存在债务风险。不过,由于债务在时间和空间上的分布不均匀,部分地区存在结构性的债务风险。针对一些地区的融资平台由于流动性不足暴露出来的风险,今年7月24日召开的中央政治局会议提出了一揽子化债方案,通过财政化债和金融化债,这些地区的债务风险得到了较妥善解决。2024年,债务融资在部分地区的经济增长中依然是非常关键的,需要统筹好地方债务风险化解和稳定发展的关系,地方政府应发挥好专项债券的投资带动作用,增强专项债券资金对社会投资的撬动效应。

  社会各界普遍对减税降费抱有非常高的期待,与2022年的中央经济工作会议相比,今年新增了关于减税降费的要求,提出要“落实好结构性减税降费政策”。2016年以来,中国加大了减税降费力度,切实为经营主体减轻税费负担,2016年至2021年全国新增减税降费累计超8.6万亿元。在2018-2020年期间,中国实施了力度更大的普惠性减税和实质性减税,将增值税的基准税率由17%降低至13%,同时加大了对小微企业的减税力度。这些减税降费政策使得中国的宏观税负持续下降,2022年的宏观税负(税收/GDP)为13.8%,在全球主要经济体中处于最低水平。因此,未来需要更加精准的倾向性减税降费政策,同时兼顾政策导向和财政安全。中央经济工作会议提出减税降费要“重点支持科技创新和制造业发展”,针对科技创新,财政政策需要对科创投入和科创产出实施相应的税收优惠政策,包括研发费用的加计扣除、重点行业的税收减免、科技成果转化的个税优惠等。制造业发展需要加大投资和设备更新,因此应实施与投资直接挂钩的税收激励政策,包括先进制造业增值税加计抵减、增值税留抵退税、固定资产加速折旧等。

  新一轮的财税体制改革需要系统谋划、统筹推进

  在历次财政改革中,体制改革一直都是“牛鼻子”,这次的中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。现有的财税体制来源于1994年的分税制改革,分税制改革在税收制度、中央地方财政关系、征管体系等方面都进行了系统重塑,促进了国内统一大市场的初步形成。经过2002年所得税分享改革和2016年“营改增”之后,该制度也发生了系统变化:一方面,由于原有的地方税逐步转入共享税,财产税体系的推进相对较慢,地方财政缺乏主体税种,各级财政的收入来源结构高度雷同;另一方面,为了兜牢基层“三保”工作,中央财政向地方财政转移支付了大量的财政资源,同时通过创新财政资金的直达机制,推动国家财力向基层财政下沉。2024年恰好是中国分税制改革三十周年,为了应对新形势下的挑战,需要谋划新一轮的财税体制改革。

  新一轮的财税体制改革须服务于多重战略目标,首先是服务于以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,全国统一大市场是构建新发展格局的必然要求,现有的地方财政收入主要来自于流动性的税基,地区之间的税收竞争阻碍了统一大市场的形成;其次是服务于宏观经济增长的新形势,在宏观经济的“三驾马车”中,消费对中国经济增长的贡献越来越大,现有财税制度“重生产、轻消费”,消费与地方财政的关联程度不足;第三是服务于数字经济时代的产业发展战略,数字经济对财税收入产生了“虹吸效应”,深刻改变了财政资源的地区分布,加剧了地区间的不平等。

  新一轮的财税体制改革需要系统谋划、统筹推进。首先是构建与经济资源分布相匹配的税制结构,在财政的初次分配中,将更多财力分配给内陆地区,降低政府间转移支付的必要性,例如构建以消费端为主的流转税、提高直接税比重等等;其次是在完善税制的基础之上,进一步完善中央地方事权划分,并对中央地方的财权进行优化调整;第三是统筹推进省以下财政体制改革,提高省级财政的事权和财权,压实省级财政的兜底责任,增强地方财政可持续性。财税体制改革旨在通过顶层设计解决财政体制内的系统性难题,主要作用是进一步调动地方政府发展经济和发展财政的积极性,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

  今年的中央经济工作会议在财政支出、减税降费、转移支付、财税体制等方面都进行了系统部署,这有利于加大宏观调控力度,实现“三驾马车”协同发力,统筹风险化解与稳定发展的关系,实现稳中求进、以进促稳,以高质量发展推进中国式现代化建设。

  (作者系上海财经大学公共经济与管理学院院长、教授)

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