唐明
核心提示
财政是国家治理的基础和重要支柱。推进省以下财政体制改革是一项打基础、利长远的工作，将为加快实现“三高四新”美好蓝图、谱写中国式现代化湖南篇章提供更有效的体制机制保障、更可靠的财力支撑。
财政是国家治理的基础和重要支柱，由财税体制改革入手，构筑起现代国家治理的坚实基础和重要支柱，将为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障。回顾我国40多年来的改革历程，每一轮重大改革都是从财税体制改革起步、以财税体制改革为突破口的，财税体制改革事实上扮演了改革“先锋官”和“突击队”的角色。党的二十届三中全会强调“统筹推进财税、金融等重点领域改革”，把“深化财税体制改革”作为“健全宏观经济治理体系”改革工作的重点内容。这为我们进一步深化财政体制改革，激发高质量发展内生动力提供了指引。
以问题为导向进一步深化省以下财政体制改革，促进经济社会高质量发展
近年来，我省财政系统锚定“三高四新”美好蓝图，服务经济社会发展，多措并举做大“蛋糕”，财政综合实力跨上新台阶，财政保障能力稳步提升。同时也必须注意到，当前湖南经济发展仍存在区域发展不平衡、城乡居民收入差距较大及产业结构转型偏慢等问题，反映在财政上，主要有三个方面：
一是省内财政两极分化比较严重，“众星拱月”格局明显。近五年来，我省财政改革不断推进，综合实力迈上新台阶，地方收入累计1.57万亿元，比上一个五年增长20%；中央补助收入累计2.17万亿元，比上一个五年增长40%；一般公共预算支出累计4.34万亿元，比上一个五年增长38%。2023年湖南省一般公共预算收入3360.5亿元，居全国第15名，处于中游水平。长沙作为省会城市，经济规模、财政收入遥遥领先，2023年一般公共预算收入为1227.07亿元，是第2名常德的5.5倍。由于湖南内部区域发展不平衡，需要省级财政掌握一定财力用于统筹均衡，故财政收入划分到省本级比重处于全国中上游水平，但省本级税收收入分配比例低于长沙市。目前税收收入分配集中在长株潭，其他市州财政资源不足，省级财政调控能力欠缺，推动区域均衡发展的财力不足，省内财政经济发展不平衡不充分问题较为突出。
二是“三保”支出压力较大，财政运行压力增大。相比上一个五年，我省基本民生保障达到新水平，民生支出占比稳定在70%以上。但是，受国内外发展形势、经济下行压力和债务风险防控等影响，地方收入增长缓慢，一般公共预算自给率处于全国偏低水平，财政支出持续承受压力，财政收支平衡对上级补助收入的依赖程度较高。随着城乡居民养老保险、基本医疗保险、城乡低保、社会救助等各项民生政策提标扩面，财政收支平衡压力持续增加，“三保”（保基本民生、保工资、保运转）面临较大压力和风险。
三是产业转型偏慢，全省经济创造税收能力亟待加强。2023年全省地方收入突破3300亿元大关，较上年增长8.3%，收入规模实现新突破。但经济创造税收能力不强，2023年湖南省GDP位居全国第9名，税收收入却为全国第16名，主要原因是湖南产业结构转型速度较慢，偏低附加值的产业结构使得经济创造税收的能力较差。湖南税源主要集中在烟草、房地产、批发和零售、建筑、金融、设备制造、成品油等传统产业，缺乏对拉动经济发展和税收增长起中流砥柱作用的新兴产业和未来产业。税收贡献率排在前列的“油、矿、设”中的石油、煤炭及其他燃料加工业和非金属矿物制品业都属于高污染行业，与新质生产力和“十四五”主推的经济高质量发展要求不符，也易受经济下行影响，其未来的发展也存在不确定性。新兴行业和未来产业尚在培育发展阶段，对经济发展的贡献度相对偏低，支撑力不够。
构建权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的财政体制机制
按照党的二十届三中全会深化财税体制改革的最新要求，以及2022年《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）规定，健全权责配置更为合理、收入划分更趋规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，对推动湖南经济高质量发展具有重要意义。主要应从如下几方面着力：
首先，顶层设计、统筹规划省以下财政体制改革。按照《意见》“根据财政事权和支出责任划分动态调整情况，结合省以下区域间经济社会发展、财政收入分布和规模、财政收支均衡度等变化，适时稳步调整省以下政府间收入划分”规定，可在保持全省财力格局总体稳定基础上，建立健全权责清晰的支出划分机制、统一规范的收入划分机制、公平有序的市场竞争机制、科学有效的转移支付机制、稳固可靠的县乡保障机制，促进财力均衡、激励相容、稳健运行。财权下沉是必然趋势，要充分发挥主动性，参照税收分成决定因素对省以下政府间收入划分进行科学评估与合理适时调整，建立县级财力长效保障机制，提升市县财力同事权相匹配程度，全面落实基层“三保”责任。在进行税种分享比例调整时，需把握改革节奏，兼顾统一规范性与各地区差异性，积极稳妥推进各项改革内容。如长沙市作为湖南省的省会城市，在改革时既要着眼于全省的规范统一，更要考虑其经济发展的特殊性。
其次，适度提升省级财政统筹能力，有效缓解区域失衡及基层财政困难。省以下财政体制改革不仅要调动地方积极性，同时需兼顾公平与效率。目前，我省省本级税收收入分配比例低于长沙市，全省目前税收收入分配主要集中在长株潭，其他地区财政资源不足，因此需要探索建立省以下区域间均衡度评估机制。结合省级财政支出责任、区域间均衡度、中央对地方转移支付等因素，同时考虑到我省还存在基层“三保”压力较大的市州以及经济财政发展相对落后的地区，对此应逐步提高省级收入分享比例，适当增强省级统筹调控能力。省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付。以“十四五”规划为蓝本，结合“三高四新”发展战略要求，高效统筹财政资金，适时调整财政资金流向。同时，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制，着力提升转移支付的科学性、有效性，并精准支持省内财力薄弱地区加快发展，加快推动基本公共服务均等化。
再次，培育和发展新质生产力，全方位加强财源建设。把调整产业结构与稳定财税增长更加紧密地结合起来，加快形成多点支撑、多极发展的产业格局。在供给侧，新一轮的产业结构调整中，既积极引导烟草、石油化工、工程机械、钢铁有色等迈向中高端，保持财税传统优势；又着力促进创新链、产业链、资金链、人才链四链融合，推动新产业、新形态、新业态、新模式等四新发展，促进产业高端化、数字化、智能化、绿色化等四化发展，全方位培育和发展新质生产力，培育税收赶超潜力。同时加强“园区”建设和提质力度，提高湖南省招商引资的吸引力，推进高质量发展要素集聚，创新人力、资本、技术等要素的供给渠道和方式，提高园区亩均税收收入，形成产业集聚效应和税源增长的规模效应。在需求端，加快完善促进消费政策，着力推动消费转型升级，培育文化、旅游、健身、老龄服务、信息产业等消费热点，使财税增长更好地建立在消费需求拉动的基础之上。
推进省以下财政体制改革是一项打基础利长远的工作，影响广泛、意义深远、责任重大。建立省以下现代财政制度并服务于中国式现代化，随着制度改革红利充分释放，将为加快实现“三高四新”美好蓝图、谱写中国式现代化湖南篇章提供机制体制保障，赋能经济社会高质量发展。
（作者系湖南大学经济与贸易学院副教授、湖南省人大预算审查专家、湖南省财政学会副秘书长。本文为湖南大学2024年资政项目“推动湖南新质生产力培育和发展的税收激励政策研究”阶段性成果）
