核心提示 

　　“城市更新行动”的启动，代表我国城市建设已经进入适应新时代要求、承载新内容、重视新传承、满足新需求的新阶段，标志着城市建设从“粗放式发展”进入“精细化运营”时代。实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，是我们党为提升人民生活品质提出的重要举措。

　　朱佩娟

　　“城市更新”的提法，在我国首次提出于2019年12月的中央经济工作会议，并于2021年3月首次写入2021年政府工作报告和“十四五”规划文件，由此而上升至国家战略层面。党的二十大报告更加明确提出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

　　通常而言，现代城市的起源在欧洲。西方发达国家、发达地区的城市更新，大致经历了“干预经济下清除贫民窟的大规模式推倒重建—干预主义的社区更新—自由主义的市场导向旧城再开发—人本主义的社区综合复兴”等发展阶段。上世纪三十年代，由于工业革命带来的城市过度郊区化和内城衰败问题日益严重，西方发达国家开始了由公共权力部门主导的大规模贫民窟清除运动，此阶段以城市美学形体规划为主导理论，将旧城混杂布局大规模推倒重建为结构清晰、环境良好的新城。上个世纪九十年代之后，以人为本理念成为世界城市发展的主流观念，城市更新开始更多聚焦城市物质空间更新与社会行为效应、城市多元要素有机改造与社会互动场景营造等等内容，城市复兴的资金更加注重公共、私人和志愿者之间的平衡，强调社区自下而上作用的发挥，同时更趋向渐进式的小规模微改造与更新。

　　城市更新，是城市可持续发展的必然选择

　　当下，中国城镇化已进入“下半场”。《2022年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，全国常住人口城镇化率达65.22%。这就意味着，我国城镇化发展已由量的快速扩张跃升至量增质升的新台阶。

　　根据住建部权威数据统计，截至2021年年底，我国已有411个城市实施2.3万个城市更新项目，各地出台有关地方条例、管理办法和指导意见超过200个。实践中，各地不断创新实施模式，有效提升了城市品质，也积累了丰富的城市更新实践与探索的经验。从湖南实践来看，一方面，以新型城镇化建设为重点，大力发展绿色建筑、装配式建筑、超低能耗建筑，着力提升城镇品质；另一方面，围绕市政管网、无障碍环境建设、社区养老服务设施配置、保障性住房建设等方面，大力实施城市更新行动，探索了低效产业园区转型、消费场景升级与在地历史文化风貌传承的案例经验，有效提升了城市交通网络便利度，改善了人居环境，赋能人们的“美好生活”。

　　城市新旧空间交替与重构趋向加剧，城市问题也日益复杂多元。从现实背景与形势需求来看，我国城市已进入以品质提升为主的转型发展新阶段。在这一阶段，城市更新成为发展转型、推进经济社会高质量发展的重要抓手。

　　城市更新面临“三个错位”

　　不可否认的是，随着城市居民对优美环境、美好生活等方面的需求日益提高，新老城区生态保护不足、公共服务更新滞后、基础设施年久失修、交通拥堵、人居环境脏乱、安全隐患较多等“城市病”逐渐开始显现。信息化社会也给新时期城市更新带来新挑战，当下城市更新突出表现为“三个错位”。

　　城市空间资源布局与人口分布出现错位。以衡阳市为例，第七次人口普查的数据显示，衡阳市常住人口中人户分离人口为158.67万人，流动人口为140.07万人。与2010年第六次全国人口普查相比，人户分离人口增加83.69万人，增长111.62%，流动人口增加74.54万人，增长113.75%。这表明随着经济社会发展，人口流动长期化的趋势更加明显。而传统城市更新工作顶层设计存在缺陷，对区域发展战略需求与人口流动规律把握不足，导致城市中空间资源布局与居民需求存在空间错配，以往城市粗放治理手段割裂了原有稳定的社会网络和物质层面上的空间联系，城市更新增进城市居民福祉的实际效益减弱。

　　快速提质式城市更新与居民需求出现错位。通常意义上，物质空间环境的更新是短暂且迅速的，但是由物质空间变化引发的社会空间关系的变化却是长期、深远的。城市发展建设的“快更新”“粗放式”破坏了社区内存的文化脉络与历史基因。城市“微改造”项目定制化特点明显，社区更新“同质化”营造特征显著，难以应对“人”的针对性需求。

　　传统模式与未来场景需求出现错位。从未来层面来看，以人工智能为代表的新型信息革命正在推进，城市居民生活方式正在发生转变。比如，应对疫情的经验表明，城市更新需要更多考虑卫生和健康的因素；再比如，人工智能时代来临可能减少一些传统工作机会，城市更新需要思考如何提供新的经济机会和职业培训。面向数字化转型，城市更新如何确保数字基础设施能够满足未来需求，以及城市更新如何促进环境可持续性，包括降低碳排放、提高能源效率以及减少垃圾产生等。这一系列问题与挑战导致城市更新中适应未来场景的弹性不足。

　　如何实现城市更新的目标要求

　　以化解城镇化过程中不充分、不平衡的诸多矛盾和问题为导向，通过有计划地改造或再建，更新城市中已不适应现代化城市生活的区域和功能，进而满足人民不断增长的美好生活需求。城市更新的内在要求与发展目标，正是新时代高质量发展在具体领域的目标任务。   

　　强化战略统筹，实现城市更新系统化治理。面向高质量发展需求的城市更新，应打破传统的项目宗地思维，加强城市更新的系统观、大局观和长远观，以规划引领实现高位统筹。在国土空间规划层面自上而下合理优化城乡空间结构，合理布局基础设施，提升城乡公共服务供给，推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式。在符合国土空间规划前提下，大片区或多地块改造项目中，允许容积率进行不同地块、不同城市更新单元之间整体平衡转移。北京市在城市副中心住房项目中，以打造15分钟生活圈为依托，将其由单一的交通基础设施打造为涵盖公交首末站、开放性商业、度假型酒店及城市配套服务设施为一体的城市服务综合体。这样实行多用途兼容使用，可以利用既有建筑发展新产业、新业态、新商业。鼓励地上地下立体开发建设，科学利用城市地下空间资源。上海虹桥火车站地下枢纽作为国家会展中心交通配套项目的同时，设计配置购物、社交、生活业态，最大限度实现地下空间的互联互通和功能设施的高效共享。适度提高产业园区内工业用地容积率指标，鼓励老旧厂区转型升级，允许对原有建筑进行改造提质。通过总体层面城市结构优化和功能完善，全力筑实城市综合承载能力。

　　以人为中心，拓展城市更新内容。习近平总书记提出“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，充分凸显了城市发展过程中人民属性的重要性。以人为核心是新型城镇化的本质特征，同样也是城市更新的基本要求。城市更新应以改善群众身边、房前屋后人居环境的实事、小事为切入点，以社区生活圈为更新单元，整体把握该地区的生活习惯、人际关系以及不同群体的复杂关联。通过老年友好、儿童友好乃至代际和谐互动的全龄友好社区营造和适老化、无障碍改造等方式，在有限的空间内实现多样而包容的使用，对日常生活空间进行微调和修正，更精确地满足居民日常生活的需要。如积极利用社区空闲地、边角地等，增设健身器材、平整徒步空间，为健步走及广场舞等群众性体育活动提供场地设施，积极营造满足支持和承载社会交往行为需求的邻里社交空间。通过城市更新推动城市产业兴旺、商业繁荣、低碳绿色、生活舒适、便利宜居、治理现代高效，让城市社会生活更美好、更文明，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

　　多维协同，形成多元化城市更新治理机制。2000年英国《城市更新手册》中提出，城市更新定义是引导城市问题的解决，持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件的综合协调及统筹兼顾的目标与行动。在手册的指导下英国的城市更新也由政府操纵的“自上而下”的方式过渡到“自下而上”的“社区规划”方式，在整体规划上又呈现出精致、特色。一方面，城市更新要注重社区邻里生产生活关系与逻辑的重建与保护，实现对旧城区内部多种关系割裂的有机缝补与衔接。另一方面，城市作为承载人民生活与公共产品最重要的空间载体，也是展现社会空间网络的直接窗口，对城市居住存量空间的社会网络进行更新，需要充分考虑居民社会空间关系以及人场交互场景，通过营造具备空间延续性与网络连通性的场所空间，形成具有领域感和包容性的社区空间，从而激发人与空间交互的归属感。通过空间实践连接社区主体并为其赋权参与社区建设和治理，培育社区自治力量，为不同的社会资源搭建协作平台，乃至形成新的源于社区、服务社区的社会治理机制和创新创意产业，在改善城市环境的过程中促进经济、社会、文化的长期良性发展，提高城市治理能力。

　　（作者系湖南师范大学城乡规划系主任，湖南师范大学“城乡转型过程与效应”重点实验室教授，博士生导师）