曾正平 李文虎 肖 健
11月10日，益阳市首届乡镇应急能力比武在美丽的洞庭湖畔湖南区域应急救援益阳中心拉开战幕，16个乡镇96名一线救援勇士就水罐消防车出水操、手抬机动泵出水操、破拆救援和水上救援展开真刀真枪实战化激烈角逐……这是益阳市三年来乡镇应急能力建设成果的一次大阅兵、大练兵，是益阳市深化大应急体制改革推进基层应急体系和能力现代化的一个缩影。
2020年以来，益阳市委、市政府统筹发展与安全，始终坚持人民至上、生命至上，牢固树立“大应急、大安全”理念，以习近平总书记关于加快推进我国应急管理体系和能力现代化的指示为指引，以乡镇应急能力建设为抓手，先后探索出乡镇“863模式”、村级“133模式”打通基层应急管理“最后一公里”和“最后一公分”，并实施“1234工程”推进市县大应急体制改革，整合基层应急“一盘棋”，构建了新时期“村主防、镇主救、市县统筹”、“市县乡村屋”五级联动的大应急格局，全市应急防与救的能力大幅提升，安全事故大幅减少，三年来未发生较大及以上生产安全责任事故，安全形势持续稳定向好，益阳市人民政府被评为2021年度全省安全生产和消防工作先进单位。
镇主救，“863模式”打通基层应急最后“一公里”
2020年6月28日，湖南省第一个乡镇应急委——“沧水铺镇应急管理委员会”正式挂牌组建。
2021年10月底，益阳市102个乡镇（街道、园区）全面完成应急能力建设任务并通过验收。益阳市用两年时间在全省率先完成乡镇应急能力建设，创新探索的“863模式”由省应急厅在全省推广。
“863模式”即完成“八个规定动作”（发一个文件成立应急委、列一个清单厘清部门职责、召开一个会议定期举行应急例会、组织一次培训开展应急系统培训、编制一个预案建立响应机制、组织一次演练开展综合性应急演练、购买一批物资建立物资储备库、组建一支队伍成立综合应急救援大队）。2021年9月，市委办、市政府办印发《关于加快推进乡镇应急管理体系和能力建设的实施意见》，将“863模式”规范化、制度化在全市统一标准落实落细。
“自从组建镇综合应急救援大队以来，益阳市赫山区兰溪镇的各类火灾事故100%都由镇上完成扑救处置，区消防大队唯一一次增援都是半路返回了。”兰溪镇党委书记邓凯兵一提起镇救援大队就竖起大拇指，“乡镇应急能力建设非常及时、非常重要，特别是通过“863模式”实现镇主救目标，打通了基层应急最后一公里。”
三年来，益阳市县乡三级累计投入1.8亿多元加强基层应急能力建设，市财政对每个达标乡镇奖励10万元，全市组建乡镇应急救援队伍102支、志愿者小分队4500多支，专兼职救援人员4200多名，志愿者达17万人。
村主防，“133模式”打通基层应急“最后一厘米”
“防灾减灾最关键的是要动员全体村民参与，严防死守打人民战争。”湖南省最美应急人——桃江县灰山港镇滩口上村总支书丁全球有她一套实践中摸出来的“笨办法”，“我们通过一张应急微信网格群，通过141名网格员和志愿者动员全体村民做到全民防、全域防、全时防，早准备、早发现、早处置。今年历史罕见的超长干旱没有发生一起森林火灾，这在往年看来是很难做到的，但我们就是通过人民战争实现了这一目标。”
赫山区衡龙桥镇华林村将应急管理与乡村振兴有机融合，以8个美丽屋场为中心将全村划分为八个“一公里”救援区域，每个屋场配备微型应急物资储备站，并请应急专家培训10名应急志愿者，全村三年来未发生任何人员伤亡事故，村民熊某某在家熏腊肉导致家中失火，6名附近志愿者不到十分钟便将火扑灭。
安全第一，预防为主。今年，益阳市将乡镇应急能力建设向下延伸到村组社区作为巩固提升乡镇应急能力建设的重要举措，通过几个村的试点，探索出村级应急能力建设“133模式”：“1张应急网”+“3全防”（全民防、全域防、全时防）+“3早救”（早准备、早发现、早处置），筑牢全民防线，除隐患，控风险，防事故，今年来的事故次数较去年同期下降了近一半。
市县统筹，“1234工程”整合基层应急“一盘棋”
2022年3月28日，湖南省第一个县级应急管理委员会——“桃江县应急管理委员会”正式挂牌，同日，“桃江县应急指挥中心”正式投入运行，标志着益阳市区县级大应急体制改革拉开序幕。
2022年5月19日，湖南省应急管理厅党委书记、厅长李大剑现场调研后给予高度评价并寄予厚望：“桃江县党委政府政治站位高，改革决心大，桃江县应急管理委员会的成立将是基层应急管理体制和能力现代化进程中的一个标志性事件。益阳要创新驱动，种好大应急体制改革这块’试验田’。”
“近年来，益阳市充分利用乡镇应急能力建设的契机，以乡镇为基层核心，向下延伸到村社区，向上拓展到市县，并分别探索了乡镇‘863模式’、村社区‘133模式’和市县‘1234工程’。”市应急管理局党委书记、局长符大欣高度重视大应急体制改革，“我们将基层应急管理进行三级定位：村主防、镇主救、市县统筹，建立起市-县-乡-村-屋五级联动的应急牵头抓总、部门各司其职的齐抓共管大应急格局。”
“1234工程”主要包括：协调“一块牌”（组建应急委）、责任“两张单”（列出党政领导干部和成员单位应急管理职责清单）、预防“四张网”（织密宣传教育网、排查整治网、监测预警网、预案演练网）、救援“三统一”（统一指挥、统一值守、统一救援）。
桃江县大应急体制改革从整合协调职能入手“撤五并一”（撤销原县安委会、减灾委、防指、森防指、抗震委及其办公室）组建“县应急管理委员会”。县政府投入8000多万元打造高度信息化“县应急指挥中心”，整合应急、公安、水利、林业等11个视频监控系统建立集监测预警、值班值守、研判会商、指挥调度于一体的指挥体系，并实现“县—乡（镇）—村（社区）—屋（场）—（单）兵”五级5G联动。
通过市县统筹，益阳市应急指挥中心实行“平时值班战时值守”制度，特别是谁发布预警或启动响应就由谁值守，充分发挥行业主管部门在自然灾害应对中的技术支持和救援协同作用。
今年的雨雪冰灾、防汛抗旱、森林防灭火多次启动Ⅳ级、Ⅲ级响应，由分管水利、林业的副市长分别坐镇指挥，气象、应急、水利、林业、自规等部门领导、专家组成工作专班集中值守、会商决策，大幅提升了应急指挥的权威性、救援决策的科学性，基本形成了应急部门（应急办及指挥中心）“综合防、牵头搞、统筹救”、主管部门“专业防、技术抗、协同救”的大应急格局。
