“小快灵”立法守护城市会客厅
全省首部风貌管控地方立法赋能河流沿线风貌带建设
杨绍银 赵佳林 肖杨坤
冬日暖阳下，益阳市中心城区资江风貌带熙熙攘攘，热闹非凡。市民三五成群，或沿着亲水平台闲庭漫步，或在广场、游园、楼阁亭台休憩观景，或打篮球、骑单车、唱花鼓戏健身休闲……资江两岸已然成为城市会客厅、网红打卡地。
“如今的资江风貌带风景秀美如画，这得益于《益阳市中心城区资江两岸风貌管控若干规定》的实施。它弥补了资江两岸规划建设短板，将城市天际线、风景线一览无余、还景于民。”益阳市自然资源和规划局主要负责人如是说。
民有所呼，法有所应。2023年，益阳市人大常委会着眼现实需要、聚焦城市长远发展，制定出台了《若干规定》。这是湖南省首部风貌管控领域的“小快灵”立法，也是益阳首部“小快灵”地方立法，是市人大常委会聚焦小切口、解决大问题，护航益阳高质量发展的新实践。
精准选题——
小立法助力大民生
奔流不息的资水穿益阳城而过，孕育形成“一江两岸半城山”的山水特征。
2016年2月，锚定安全带、生态带、休闲带、文化带、产业带的建设目标，益阳市启动了资江风貌带建设。随着各项工程的深入推进，资江两岸空间风貌特色不突出、开敞空间不足、慢行交通未成体系、功能业态较为单一、历史文化街区周边环境不协调等问题凸显。
资阳区大码头居民曾先生是土生土长的益阳人，退休后成为明清古巷的一名志愿者。“资江风貌带建设是件大好事，如能解决开敞空间不足，商业、文体、旅游设施缺乏等问题，就会吸引更多市民和游客的到来。”他发自内心地喜欢益阳这座秀美的城市，也希望城市能规划建设得更好。
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一流城市要有一流治理。“针对河流沿线风貌管控这一小切口课题，当时的法律、行政法规和湖南省地方性法规等尚未作出明确规定，只是散见于城乡规划法、土地管理法、水法、环境保护法等法律法规之中。”益阳市人大环资委主任委员罗文介绍。
人民群众的关切在哪里，人大工作的着力点就在哪里。面对群众对立法的急切需求，从法律上推动塑造高品质资江两岸特色风貌，市人大常委会及时调整立法计划，决定将《若干规定》列为急用先立项目，并报市委同意以“小快灵”立法形式将其列为市委重点立法项目。
高效解题——
小切口解决大问题
地方立法作为地方治理的法治化手段，承载了地方治理精细化的任务。
“将中心城区资江两岸风貌带建设作为提升城市品位、改善市民生活的重要举措之一，坚持改造与整治并举、建设与管理同步，实现整体改造提档升级，用心换取市民美好生活新起点。”反复研讨后，市人大常委会主任会议一锤定音。
从立法程序启动到颁布实施期间，市人大共召开座谈会、征求意见会等15次，参加人员210余人次。起草小组先后对《若干规定》进行了5次大修改、8次小修改，3次通过媒体发布公告，向社会公开征集意见建议。经过反复修改打磨，2023年4月，《若干规定》经市人大常委会第一次审议；8月，市人大常委会第二次审议通过；9月，经省人大常委会第五次会议批准，前后历时不到5个月，是市人大常委会开展立法以来效率最高的一次。
2023年12月1日，《若干规定》正式实施，不仅填补了益阳市没有“小快灵”立法的空白，也掀开了中心城区资江两岸科学化管理与规范化建设的扉页。
“坚持利用中保护、保护中利用原则，《若干规定》按照‘务实管用、急用先行，需要几条就定几条’的原则，有针对性地设置核心条款，没有对立法目的和依据、立法原则等内容单设条款，也没有增设行政强制和行政许可。全文虽只有12条，不到2000字，但条条都是干货。”益阳市人大法制委主任委员、常委会法工委主任王国余表示，《若干规定》有针对性地设置风貌核心要素管控关键条款，全面加强对中心城区资江两岸整体风貌的规范，无论立法内容，还是立法形式，都是全新尝试。
合力答题——
“小快灵”服务大发展
法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。“小快灵”立法，选题小是基础，内容细是灵魂，结构精是重要特征，效果灵才是关键。
《若干规定》从控制建筑形态、优化天际轮廓线、建设视线通廊、规范建筑退让、治理公共空间、丰富功能业态、塑造建筑风貌、打造滨江夜景、延续历史文脉等方面对资江两岸空间风貌进行了规范，有效地实现高度、密度、风度的有机统一。
各有关部门在加大宣传力度的同时，迅速落实法规要求，采取“1+N”模式制定相关配套文件。市自然资源和规划局编制出台了《益阳市中心城区资江两岸城市设计》《益阳资江两岸景观照明提升总体设计及重点区域照明设计方案》；市城管执法局制定了《益阳市城市照明专项规划》《益阳市城市照明管理办法》；市住建局编制完成了《石码头、东门口历史文化街区保护规划》等，有效解决了法规实施中一系列具体问题，使法规更具操作性、更有生命力。
建设过程中，各职能部门严格按照《若干规定》落实天际轮廓线、视线通廊、建筑高度、建筑体量、建筑风格、建筑色彩、历史文化保护、夜景亮化设计等要素的管控要求，对中心城区资江两岸新建、改建、扩建项目实行提级审查，广泛听取市民意见，审慎实施各项审批。
如今，走进明清古巷历史文化街区，一期项目已建成并试运行，区域内管网建设提质升级，架空电力、通信线路已进行入地改造，新建了慢行绿道，新增了公共停车位和充电桩，两岸新建住宅项目楼宇亮化覆盖率大幅提升，沿线楼宇照明和景观节点亮化提质有序推进。每当夜幕降临，资江两岸夜景流光溢彩，水天一色。银城江月、大汉资江城等住宅小区与附近西流湾大桥、斗魁塔、文昌阁等人文景观交相辉映。
市民纷纷表示天际线更美了、建筑更漂亮了、绿地变多了。
以法为凭，循法而行；持法为刃，以法筑堤。益阳市人大常委会将始终致力于地方立法质效齐升，真正让法规从纸面落到地面，将“小快灵”立法成果转化为地方治理大效能，以法治护航社会主义现代化新益阳的高质量发展。
