中南大学公共管理学院  于新凡

    信访是群众表达诉求、维护权益的重要途径。随着改革开放事业的深入推进，社会矛盾复杂交织，信访活动易发高发。在信访工作中，最突出的问题是信访案件不能有效终结，个别群众重访、集访、缠访，破坏了正常的上访秩序，占用了大量的信访资源。如何有效终结信访案件，成为各级政府和学术界关注研究的重点。笔者通过长期实践发现，政府对信访诉求进行有效回应，能显著提升信访案件终结率。

    政府回应，从广义上说是指政府为满足社会需求而提供的公共服务。本文探讨的政府回应，具体到信访领域，是指政府与社会公众之间进行的沟通互动。我们认为，加强政府回应力建设，提升政府回应的效率和效力，是终结信访案件的重要条件。加强政府回应力建设，应把握以下几个重点：

    一是树立政府回应的民本意识。信访工作的本质是为群众排忧解难。但在实际工作中，有些地方政府有时自觉不自觉地把政府和信访群众对立起来，甚至认为访民即刁民，习惯站在政府的立场上考虑问题，有时在作出政府回应时敷衍塞责、回避矛盾、推脱责任，这样不但无助于问题的解决，反而会助长非正常上访行为的发生。因此，树立以民为本的回应理念，是增强政府回应力的重要前提。只有坚持以民为本，一切工作以群众满意为根本目标和最终归宿，才能改变当前政府回应力弱化的状态。具体到信访案件中，政府要始终站在维护和发展群众合法权益的立场上作出回应，最大限度体察和满足群众的合理诉求，从而使信访问题得到及时有效的回应和公平公正的解决。鉴于一部分信访问题与政府行政行为失当有关，政府一定要站在群众的立场上自我剖析、自我反思，敢于承认错误，敢于担当责任，敢于做出正确的回应，而不是新的错误来掩盖过去的错误。

    二是加强政府回应的制度建设。信访问题难以终结的一个重要原因，是政府回应的制度体系不健全。具体表现为：重回应，轻落实；接访、回应、办理等环节各自为政，缺乏统筹协调；信访部门的权责不对等，绩效考核体系不够科学等等。除了要对现行回应制度进行修改完善之外，还应进行大胆的制度创新，摆脱政府回应制度资源不足的窘境。要将政府回应涉及的内容和各环节操作规范以制度的形式确定下来，明确政府回应的责任主体、办理结果、适用依据、办理时限、申诉方式等，明确公众接受政府回应时的权利、义务、责任和救济渠道。对于群体性事件、自然灾害等突发事件的回应，应制定相应的预防和回应机制，使政府回应有法可依、有规可循。要进一步优化政府回应的考核体系，确保政府回应的事前、事中、事后全流程可监管、可考核、可追责。尤其是要着重加强政府回应后的配套制度体系建设，确保政府回应事项能够得到及时有效的落实，进而促进信访终结。

    三是提升政府回应的质量标准。政府回应是体现政府管治能力、服务水平的重要载体，高质量的政府回应是促进信访终结的基本条件，其应达到四个标准：第一，要依法依规。当前，群众的法制观念、维权观念日益增强，这对政府回应的法制化水平提出了更高的要求。要公平公正地处理和答复信访诉求，做到言之有据、不偏不倚，在法律规章的框架下妥善解决问题。即便驳回信访诉求，只要政府依法办事，也会得到社会的认可。第二，要求真务实。信访诉求往往是非常具体的，政府回应的基本目标应是解决问题。政府应本着解决问题、直面矛盾的态度作出回应，拿出切实可行的路线图和时间表，而不是踢皮球、绕弯子，也不是时而施以小恩小惠而培养一批“职业访民”，更不是为了一时息访而乱表态、夸海口。第三，要公开透明。按照“公开是原则、不公开是例外”的要求，及时准确地公开政府信息，切实保障群众的知情权、监督权，让政府回应从控制民意的暗箱操作转变为尊重民意的透明作业，让公权在阳光下运行。第四，要及时高效。有些信访问题错失时机，一拖几年，既大幅增加了解决信访问题的成本，也深深地伤害了民意。因此，必须在最佳时机作出政府回应，不断提高政府回应的效率。

    四是搭建政府回应的畅通渠道。政府回应力能否提高，很大程度上取决于政府回应的渠道是否畅通。首先，要畅通政府内部沟通渠道。信访部门本身并不具备办结信访案件的职能，通常需要将信访信息转办到其他部门，所以政府部门间的信息沟通非常重要。畅通内部沟通渠道，可以通过建立跨部门的信息共享平台来实现，也可通过定期召开信访联席会议以提升快速沟通合作能力。其次，要畅通政府和群众之间的沟通渠道。尽可能创造条件促使民众合法表达诉求，如推行公开接访制度，接受群众反映问题；积极深入基层，主动搜集掌握情况；开辟网络信访平台，促进信访渠道的多元化。畅通政府与群众之间的沟通渠道，不仅有助于把信访问题化解在萌芽状态，也有助于树立良好的、亲民的政府形象。第三，要畅通政府和媒体之间的沟通渠道。面对媒体对信访案件的追问，政府部门往往选择回避，这不仅无助于矛盾的化解，反而有可能导致媒体误听误判，进而误导舆论。因此，要将与媒体建立良好沟通作为增强政府回应力的重要途径，充分发挥媒体在引导社会舆论方面的积极作用。

    五是完善政府回应的评价机制。对于政府回应是否公平公正，信访案件的有关各方往往各执一词。因此，当政府回应面临质疑时，需要建立更加科学的政府回应评价体系，提升政府回应的权威性和公信力。第一，评价主体要多元。政府不能既当裁判员，又当运动员，可大胆引入第三方机构对政府回应的有效性进行判定。第三方机构应是以提供公共服务为取向、不以盈利为目标、不具有强制性、独立于政府和个体之外的机构，既可以是常设机构，也可以是临时召集组成的听证团。成员可以由本地区的人大代表、政协委员、专家学者等知名人士、知名律师或法律工作者以及邻近地区熟悉情况、立场中立的居民组成，通过投票表决等民主方式对政府回应作出有效或无效的判定。第二，评价标准要科学。评价标准应主要包括：信访主体和回应主体是否匹配，信访诉求是否合理，事实脉络是否清晰，处置意见是否明确，承诺事项是否可行，适用法律规章是否适当，回应时限是否达标，等等。总之，评价标准应是中立的，有利于作出公正客观的评价。根据信访诉求的特殊性，也可制定个性化、灵活性的评价标准，提升评价标准的针对性。第三，评价流程要民主。参与评价的人员的产生过程应公开透明，切实保障信访诉求有关各方表达意见的权力，给予第三方机构充分的质询权和独立自主的表决权。在评价的过程中，应重点对信访诉求及政府回应的合法性进行质证，确保评价结果公平公正。我们认为，只要政府对自身作出的回应有足够的自信，就应大胆地接受社会评价。

    六是强化政府回应的法制保障。在实践中，即便政府作出了有效回应，也有可能由于信访人抵制而难以实现信访终结。因此，要建立起有效的法制保障，确保政府回应有效性判定生效后的法律效力。首先，应允许信访人对政府回应的有效性进行申诉，给予其行政救济权力，即向政府法制部门申请行政复议，由政府法制部门对政府回应及评价的全过程进行复核。如果复核认定政府回应无效或有误，应责令相关部门予以纠正并重新作出回应。如果复核认定政府回应有效，则标志着信访案件在程序上完全终结，相关法律法规应确保该回应的法律效力。如信访人仍对此回应不服，或是无视此回应而继续上访的，各级信访部门应依法不予受理，确保政府不因某一信访案件而反复回应，造成公共资源的无谓浪费。对于信访人实施非正常上访或其他违法行为的，应依其情节予以惩戒。