宋安平

　　2026年中央一号文件明确提出“推动县域基础设施一体化规划建设管护，健全农村基础设施管护长效机制”，这是立足“十五五”开局之年农业农村现代化发展需求、破解城乡发展不平衡问题的重要部署，更是衔接城市与乡村、打通基础设施服务“最后一公里”的核心抓手。当前，农村基础设施建设与管护仍面临规划碎片化、建设同质化、管护缺位、保障薄弱等问题，需要进一步破解，以使农村基础设施更好地发挥实效。

　　破解“碎片化”困境

　　构建一体化规划体系

　　当前县域基础设施规划仍存在“城乡分割、县域内部分散”的问题，导致资源浪费、效能低下。需立足“要素—空间—治理”协同规划理论，构建科学完善的规划体系。

　　强化制度设计，确立县域规划基础地位。以县域为基本单元，将基础设施规划全面纳入国土空间总体规划，衔接乡村振兴、县域城镇化建设等专项规划，形成“县域统筹、城乡联动、上下衔接”的规划格局。成立县政府牵头，发改、住建、农业农村等多部门及各乡镇参与的规划协调机制，明确主体责任，杜绝各自为战。将基础设施规划与产业布局、人口流动、生态保护紧密结合，推动城市优质资源向乡村梯度延伸。

　　坚持分类施策，发挥各自特色。结合区域资源禀赋、发展水平和功能定位，分类编制规划，大城市周边县域侧重规划互联互通设施，承接城市功能疏解；农产品主产区县域聚焦农田水利、物流配套设施，强化粮食安全支撑；重点生态功能区县域优先布局生态保护设施，兼顾民生保障；人口净流出县域严控增量，盘活存量资源。规划编制中应充分征求村民意见、吸纳学界成果，确保贴合实际需求，避免“重建设、轻使用”。

　　完善规划衔接，嵌入“建管同步”理念。严格落实“先建机制、后建工程”原则，将管护责任、标准、经费保障等提前嵌入规划全过程。在规划阶段明确管护主体、模式和经费来源，同步规划管护设施、配备人员，实现“规划—建设—管护”闭环衔接。建立动态监测机制，依托数字化手段跟踪规划落地情况，根据人口、产业和技术变化及时优化调整，提升规划实效性。

　　破解“同质化”难题

　　推进一体化建设落地

　　针对县域基础设施“重数量、轻质量”“重硬件、轻配套”等问题，应坚持“城乡融合、共建共享”方向，推动建设提质增效。

　　推动设施互联互通，打破城乡壁垒。如，在交通领域，推进农村公路升级改造、拓宽和路段提升，加强与县城主干道、国省干线衔接，发展客货邮融合和共同配送，深化快递进村，构建三级交通网络；在水利领域，建设小型引调水工程，分类提升供水保障水平，推进灌区现代化改造，实现城乡供水同源同网同质；在电力通信领域，提升农村电网承载能力，扩大充电设施覆盖，推进5G全覆盖，实现城乡服务均等化。

　　加快设施提质升级，补齐民生短板。推进农村危房改造和宜居农房建设，完善住房配套设施；优化垃圾、污水治理设施，延伸服务至乡镇村屯，完善厕所社会化管护体系；统筹建设养老、教育、医疗等公共服务设施，推动县城资源向农村延伸，实现“小病不出村、养老不出乡”。同时注重生态兼容性，避免过度开发，实现建设与生态环保共赢。

　　创新建设模式，激发多元活力。构建或完善“政府主导、市场运作、社会参与、农民主体”模式：政府承担公益性设施建设，加大财政投入，向薄弱地区倾斜；通过PPP、特许经营等模式，吸引企业参与准经营性、经营性设施建设运营；鼓励企业、社会组织捐赠帮扶，支持村民以“一事一议”、投工投劳方式参与本村建设，破解“政府干、农民看”的被动局面。

　　破解“管护难”顽疾

　　强化一体化管护保障

　　当前在管护上存在的“主体不明、责任不清、经费不足、人员短缺”问题，已成为制约农村基础设施发挥实效的“痛点”，县乡政府和村级组织应共同构建起“权责明晰、多元参与、经费保障、技术支撑”的管护体系，建立长效机制。

　　明晰管护责任，构建协同格局。遵照“按产权归属落实管护责任”原则，政府承担公益性设施主导管护责任，建立“县级统筹、乡镇负责、村级落实”层级，并以考核促责任落实；市场主体承担其投资建设设施的管护责任，明确标准和违约责任；村级组织组建管护队伍，负责日常巡查和小型维修；通过宣传教育、积分奖励等方式，增强农民管护意识，形成“人人参与、人人受益”的氛围。

　　创新管护方式，提升专业水平。对技术难度高的设施（电网、通信、大型水利等）推行专业化管护，委托专业企业承担；对村级公益性设施（农村公路、小型水利等）实行“村级自主管护+政府补助”模式，开展常态化管护；对经营性设施推行市场化管护，实现可持续运营。可推广江西省永修县“储值点餐管护模式”等先进经验，推动管护精准高效。

　　强化经费保障，破解资金困境。构建“政府投入为主、多元补充为辅”机制，将管护经费纳入县级财政预算，建立稳定增长机制，中央和省级财政通过转移支付补助薄弱县域；拓宽经费渠道，从土地出让收入、集体经营性建设用地入市收益中安排一定比例资金，鼓励村集体投入，规范PPP市场化筹资，探索灾毁保险；完善使用者付费制度，合理确定价格，逐步实现城乡同网同质同价，补充管护经费。

　　破解“保障弱”难题

　　夯实一体化发展基础

　　基层政府作为政策落地的“神经末梢”，应强化政策、技术、人才、监管支撑，确保建设管护各项工作落地见效，为乡村全面振兴提供坚实保障。

　　强化政策支撑，着力完善配套体系。制定建设管护实施细则，明确目标、任务、责任和时限；优化项目审批流程，简化环节、压缩时限；完善产权管理制度，推动产权流转；出台激励政策，对参与建设管护表现突出的主体给予表彰奖励。

　　强化技术支撑，全面提升数字化水平。构建数字化管护平台，整合信息资源，实现可视化、规范化、智能化管理，实时监测运行状态；推广智能化、自动化设备在水利、电力等领域的应用；加强与科研院校合作，引进培育技术人才，开展技术指导培训，解决技术难题。

　　强化人才支撑，大力培育专业队伍。加强现有管护人员培训，提升专业能力；出台激励政策，吸引大中专毕业生、专业技术人员投身管护工作；吸纳农村闲置劳动力、返乡农民工，开展针对性培训，培育本土化管护队伍，实现“就近就业、就近管护”，以稳定管护队伍。

　　强化监管考核，确保管护工作见成效。明确考核指标、标准和方式，以考核促建设；成立专项监管小组，定期巡查督导，对工作不力的单位和个人进行通报问责；畅通举报电话、信箱等监督渠道，鼓励群众、媒体参与监督，曝光不作为、慢作为问题。  

　　【作者系中共湖南省委党校（湖南行政学院）公共管理教研部教授】