以法治思维和法治方式
深化矿山安全监察改革
陈枢
习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式上强调，要善于运用法治思维和法治方式推进改革，做到重大改革于法有据。联系当前工作实际，谈谈以法治思维和法治方式深化矿山安全监察改革的几点个人思考。
法治思维就是将法治的要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式；法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。一句话，就是“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，凡作决策、处理问题，都要于法有据。深化矿山安全监察改革同样必须坚持“用法治思维和法治方式来解决矿山安全生产领域里的热点问题和难点问题，坚持依法行政，实现矿山安全发展”。以法治思维和法治方式推进矿山安全监察改革工作，我认为，必须牢牢把握三个重点：
学深悟透习近平法治思想
在法治轨道上深化改革
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。我们要学深悟透，着力提高通过法治深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做到学思用贯通、知信行统一。要把“于法有据”作为矿山安全监察执法的关键。坚持做到依法行政，坚决纠正凭会议讲话、领导指示或内部文件开展面对行政相对人的监察执法，防止出现“运动式”执法、“一刀切”执法、机械执法以及逐利执法等现象。要把“加快立法”作为固根本、利长远的保障。注重运用法治威力巩固和拓展改革成果，及时把实践证明有效的改革成果上升为法律制度，或者通过法定程序作为规范性文件，践行法治精神。要在守牢安全底线的基础上，正确处理好严格执法和包容免罚、宽严适度的关系。对屡教不改、逃避监管、隐蔽生产的，要严处重罚；对轻微违规、不懂不熟的，要教育督促整改；对违法的要坚持宽严适度，把握处罚标准，把握高低限；防止权力寻租，真正为企业纾困。要运用科技信息化手段强化精准执法，持续提升矿山安全监察执法质量和效能。此外，要协同推进矿山安全领域立法、执法、守法各环节改革，全面建设尊法学法守法用法的模范监察员队伍。
顺应安全生产管理规律
在突出企业主体地位上深化改革
安全生产管理的主体是从事生产经营活动的单位本身，包括组织、参与生产经营活动的所有人员，既包括领导层、管理层，还包括每个直接从事操作的一线员工，这是安全生产管理的客观规律所决定的。矿山安全生产方面现行的体制是国家监察、地方监管、企业负责，但我们多年来在安全生产管理方面政府与监管监察部门大包大揽，干了一些自己不该管的事，做了一些自己不该做的事。企业对自身的主体责任落实问题，大部分处于被动、应付和凑合，使自身的安全生产条件，企业安全生产规章制度、安全生产责任制度、岗位安全操作规程和应急预案，处于应景和相互抄袭状态，制度写在纸上，上到墙上，没有落实到行动上。我们要认真贯彻落实党的二十届三中全会精神，尊重行政相对人的主体地位，严格按照《安全生产法》的规定，强化企业安全生产主体责任的落实。结合当前出现的“吃力不讨好”现象，积极探索新的监管监察思路，即“无事不扰、接报核查、年度督查、事故调查、指导服务”。“无事不扰”就是政府及其监管部门做好该做的政策研究、法规制定，让符合条件的矿山企业守法经营，无特殊情况下免检或少检，加强大数据、人工智能等远程监管手段应用，降低入企检查频率。“接报核查”就是广泛宣传法律法规标准，让“不安全不作业”理念深入人心，让员工举报不符合安全生产条件或存在事故隐患仍生产的企业，一旦接到举报即组织上门核查，一经查实依法予以处罚乃至关闭。“年度督查”即每年组织人员深入一家矿山企业，进行解剖式检查，全面核查企业守法生产情况，对发现的问题该整改的整改，该处罚的处罚，该提请关闭的予以提请关闭，推动企业积极主动改善安全生产条件、加强安全生产管理，预防和减少事故发生。“指导服务”就是帮助企业提升主动做好安全生产管理工作，落实安全生产主体责任的能力。在进一步明确生产经营单位的主体责任地位的同时，不断探索、创新适应市场经济和安全监管内在规律、更为有效的监管机制。充分利用责任保险、技术服务等市场机制、社会舆论、行业自律等其他社会治理力量。加快培育和壮大安全生产技术队伍，引导企业安全管理人员朝着职业化方向发展，解决中小矿山企业安全生产“无人管、不会管”问题，为矿山企业提供专业化服务。
杜绝法无授权行为
在严格依法行政上深化改革
政府的权力来自法律的授权。《安全生产法》《煤矿安全生产条例》不仅强化了矿山企业安全生产的主体责任，也赋予矿山安全监管监察部门各自监督管理和监察的职责。坚持依法行政就必须严格履行法定职责，做到“法定职责必须为”“法无授权不可为”，这也是行政机关在深化改革过程中必须牢牢守住的底线。要正确理解新形势下国家监察机构的职能定位，将观念逐步从“管理”向“监督”转变。《安全生产法》把总书记强调的“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”写进了法律，化为国家意志，这就赋予了有关行业、领域的安全生产由其主管部门负责监管的职责，厘清了各有关部门的职责，加强了安全生产监管的力度。作为国家矿山安全监察机构，必须把工作的重点，放在检查督促相关部门、地方政府安全监管责任的落实上，发挥督促、指导、推动的作用，积极主动地建立与其他部门协作配合的具有操作性的信息共享机制、工作协调机制、联合执法机制等，为各部门互相协作、配合提供必要的平台。要坚持把事故调查权作为依法实施国家监察的最重要抓手，树立国家监察的权威和公信力。《煤矿安全生产条例》明确规定煤矿事故执法主体是国家矿山安全监察机构，并明确规定发生煤矿生产安全事故由我们负责处罚，我们要根据法定职责，通过牵头组织开展事故调查处理、责任追究，牢牢把握事故调查的主导权。坚持预防为主，突出强化重大事故隐患治理督办制度的制定和执行。督促生产经营单位排查治理事故隐患。要加大执法力度，严格执法程序、规范执法行为，始终保持对违法违规违章行为的高压态势。提升企业本质安全水平，推动企业建立自我约束与自我发展的安全生产管理长效机制。我们重点要加深对有关生产经营单位安全生产主体责任8个方面的法律条款的理解执行，包括企业主要负责人对安全生产履职的规定、企业安管员配备资格准入和履职的规定、企业职工安全教育培训管理工作的规定、企业劳务派遣用工安全管理责任的规定、企业领导层人员轮流现场带班的规定、推进安全生产标准化管理建设的规定、企业安全生产运行状态定期报告制度的规定以及企业重大事故隐患治理督办制度，改变安全生产管理责任本末倒置的现状。加强安全生产宣传教育，大力提升全民安全生产法治意识。当前，人的因素已成为安全生产的突出“软肋”。要突出领导干部、从业人员、社会公众、中介机构等群体，以宣贯总书记重要论述为重点强化安全宣传教育，有效形成推动安全发展的整体合力。对矿山企业主要负责人要持续开展全覆盖专题培训，集中阐述总书记重要论述精神，强化案例教学和警示教育，推动树牢安全发展理念。要加大社会宣传力度，采取群众听得懂、能领会、喜闻乐见的方式，深入广泛宣传总书记“人民至上、生命至上”的重要理念，推动“人人讲安全、个个会应急”，营造全社会重视、关心、支持安全生产工作的良好氛围。牢牢确立法治思维，把“合法性”作为思考问题的前提。无论决策还是执行，都要考虑“目的是否合法、权限是否合法、内容是否合法、手段是否合法、程序是否合法”。这五个“是否合法”缺一不可，无论哪一项不符合法律规定，我们都要坚决纠正。一方面，要梳理职权清单。明确监管监察权力名称、法定依据、具体内容、违法行为、处罚规定以及执法要点，厘清监管监察的权力边界。职责范围内的事项一定要尽职尽责，监察到位。对不属于自己权限范围的事要做到不争权、不越权，坚决杜绝法无授权行为。另一方面，对照《安全生产法》《煤矿安全生产条例》，对现行的文件、制度进行清理，做到部门职能法定化、执法程序法定化、执法行为法定化、执法责任法定化。此外，要按照分类监管的原则，合理编制执法检查计划，并按照计划进行监督检查，缓解安全监管监察任务繁重和监察力量不足的矛盾和压力，改变尽职不免责的困局。
总之，我们要认真落实习近平总书记重要指示和党的二十届三中全会精神，坚持运用法治思维和法治方式践行以人为本、安全发展的理念，扎实推进矿山安全监察改革，进一步强化安全生产工作，为保障人民群众生命财产安全、实现中国式现代化作出应有贡献。
（作者系国家矿山安全监察局湖南局党组成员、副局长）
