李俊俊 杨柳

　　建立检察机关提起公益诉讼制度，是推进全面深化改革、全面依法治国的重大举措。对于促进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义。检察机关充分履行保护国家利益和社会公共利益的职能，全面主动履行公益诉讼检察职能，在监督行政机关依法履行职责上发挥了积极作用，同时也发现行政机关存在履职不到位、认识不到位、监管难度大、职责划分不清等问题，影响了国家利益和社会公共利益，亟需引起重视，切实推动解决。

　　一、发现的问题

　　（一）行政机关履职不到位，县市区行政机关占比最大，乡镇政府次之。行政机关怠于履职和未穷尽法律手段履职不到位的问题在市、县、乡（镇）3级均不同程度存在。以笔者所在地市为例，近五年时间向县级行政执法机关制发的诉前检察建议，占比64.3%，并主要集中在住保中心、住建、市场监管、自然资源、食药监管等部门，其中住房保障中心占比14.5%；向乡镇人民政府制发的诉前检察建议占比达18.1%，其中安全生产领域占比44.7%，生态环境和资源保护领域占比42.5%。

　　（二）基层执法人员认识不到位，公益保护意识不强，发现问题不及时，处置问题不到位。基层执法队伍力量、专业能力与公益保护的现实需要不匹配。行政执法点多面广，执法人员巡查检查频次不够，对涉及公益损害问题没有足够认识，制止惩处不及时，甚至出现以罚代改、以罚代刑、一罚了之等问题，导致损害后果扩大。同时，对检察监督发现的问题限于个案整改，头痛医头、脚痛医脚，较少从根源上解决问题，导致问题易反复，特别是对于历史遗留问题的解决，缺乏系统整改监管的长效机制。如检察机关针对公租房、廉租房等保障性住房的入住资格审查、违规改建出售、欠租等监管履职不到位等问题的监督在国有财产保护领域占比较大，虽依法向各职能部门制发了检察建议，但以后仍有类似问题发生。

　　（三）市场主体过度逐利，缺乏参与公益保护意识，监管难度较大。市场主体覆盖范围广、数量众多，涉及大中小企业、事业单位、个体户和公民个人，参与公益保护意识和觉悟不高。部分市场主体为实现利益最大化，利用网络等技术手段逃避监管，侵害公共利益手段呈现隐蔽性强、多样化等特征，增加了监管难度。如屡禁不止的非法采矿问题，部分企业为谋取高额经济利益，经常借平整土地、修林道等名义或是凭借所处矿产丰富的优势地理位置，倒卖盗采的砖瓦用页岩和建设用砂石牟取利益，手段隐蔽、参与人数多、被打击处理后继续盗采情况较为普遍。

　　（四）行政机关在职责划分上存在交叉重叠情况，内外上下联动配合不够。有的行政机关“三定”方案和法定职责职权存在不一致的情况。特别是在机构改革和“放管服”改革后，行政执法权在市县乡（镇）3级间进行了调整，上级指导不力、管理不顺畅、上下衔接不到位等导致行业监管存在疏漏。同时，在职能交叉重叠领域，行政机关内部机构、上下级之间以及与其他职能部门之间联动性不强，深入整改的积极性不高。如某乡镇建设养殖场未经批准、超面积毁损林地问题，县级林业部门对违法行为先后作出了两次行政处罚，但自然资源部门因与林业部门信息没有互通，乡镇自然资源所也未及时进行巡查或者未及时与执法部门互通信息，最终导致监管不及时，违法行为不能及时有效制止，导致林地毁损面积进一步扩大。

　　二、思考与建议

　　（一）全面强化行政机关日常监管，完善惩处机制。各行政执法部门要进一步明晰职责职权边界，做到职责无遗漏，交叉有衔接。在加强市一级行政主管部门对下级行政单位业务指导，统一执法标准，规范执法行为的同时，针对问题频发、新生业态和基层偏远监管薄弱领域，增加日常检查频次，实施全链条监管，做到早发现早整改，加大惩处力度，及时移送问题线索，对违法行为形成有效震慑。要充分发挥考核指挥棒作用，将行政机关落实检察建议、开展行业整治、参与社会综合治理等情况纳入考核范围，设置加分激励分值，鼓励行政执法部门在行政处罚之外积极开展修复治理，严格防止以罚代改、一罚了之等问题。要加大追责问责力度。对怠于履职、人为设置阻碍、软性拒绝监督等行为，按照行为性质和影响程度，进一步明确责任到人，严格执纪问责。

　　（二）着力实现部门信息共享，提升监管效能。建立行政执法与公益诉讼检察线索信息共享平台，实现各职能部门之间执法信息共享，探索建立执法质量情况定期分析通报机制，充分发挥执法数据信息指引作用。依托政府信息公开平台，全面公布相关职能部门的职责信息和处罚情况，便于社会公众和市场主体获取信息，接受全社会的监督。引导、支持、帮助公益保护志愿者等社会组织发挥积极作用，鼓励政治素质和道德品行好，具有相关专业背景、热心公益事业的人员加入“益心为公”志愿者队伍，激发社会主体参与保护公益、推动社会治理的热情和动力。

　　（三）充分发挥检察公益诉讼作用，强化监督合力。建立以检察公益诉讼法治教育基地为依托的市域综合治理平台，凝聚各职能部门监管优势，打造公益保护综合示范区，辐射全域共创现代化社会治理新模式。贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》以及省委实施意见要求，进一步细化调查核实的方式、规程、保障措施以及责任体系。积极探索替代性公益损害赔偿或补偿机制，完善责任追究体系，加大对违法行为人的惩处力度，同时拓展深化生态损害赔偿与环境公益诉讼制度有效衔接的工作经验，进一步完善工作制度。

　　（四）全方位宣传引领，营造监督氛围。各职能部门要通过个案办理、推动类案整治等方式，对人民群众广泛关注的案件，及时公布办案进展情况，做好个案释法说理工作。联合各部门依托典型案件，通过短视频、微宣传等多元化宣传方式，系统宣传相关法律知识，让市场主体对自身行为中存在的违法风险点和潜在危害性存在清醒认识，督促自觉主动履责。针对重点领域、行业以及关键环节的风险防范，要发挥新闻舆论等社会监督优势，主动邀请人民监督员参与调研，助力有关职能部门健全监管体系，堵塞监管漏洞。

　　（五）强化系统培训，夯实治理能力。在各系统业务培训中，结合执法办案和参与社会治理实践，适当增加跨部门同堂培训以及社会治理现代化相关理论和实务课程，帮助树立起“行政+司法+治理”思维理念。加大轮岗交流力度，充实基层执法队伍力量，通过定期业务交流和专业技能竞技，提升业务学习的积极性、主动性。借助本地高校、党校等学术科研单位优势，组建社会综合治理研习班或行政司法实务教研班，制定与实务相结合的教学计划和课程，定期组织执法人员、管理人员参训，不断推动行政执法人员理论和实务素能提升。

　　作者单位：娄底市人民检察院