陈桂元 王曙蕾

　　3月1日，正逢《中华人民共和国长江保护法》实施1周年。就在这一天，资江保护条例实施启动仪式及系列活动同时在娄底市新化县、邵阳市新宁县、益阳市赫山区举行。

　　2021年12月3日，湖南省第十三届人大常委会第二十七次会议批准了《娄底市资江保护条例》《邵阳市资江保护条例》《益阳市资江保护条例》，标志着全省首个协同立法项目圆满完成。

　　“通过协同立法这条路径，以法治方式解决资江保护机制中的‘硬骨头’问题，在促进发展、保障善治上彰显了立法的本源价值，也将对全省地方立法实践产生示范效应。”活动现场，娄底市人大法制委员会主任委员、常委会法工委主任刘雄辉说。

　　一水三治 呼唤协同立法

　　资江，又称资水。湖南四水之一，长江的重要支流。全长653公里，流域面积28142平方公里，流经邵阳、娄底、益阳3市，于益阳甘溪港注入洞庭湖，是3个地区赖以生存的生命之源，被沿江群众称为母亲河。

　　由于3市流域内资源禀赋、发展需求、功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，近年来，分河而治、一水三治带来的流域管理难题日益突出，资江保护遭遇越来越严重的肠梗阻。

　　破解之策，必须依靠法治。

　　2020年1月召开的湖南省十三届人大三次会议上，省人大代表、邵阳市城市规划设计院院长孙清良提交了《关于对资江流域进行立法保护的建议》。

　　“资江作为长江的重要支流，迫切需要相应的地方性法规与《长江保护法》相对应。”孙清良认为，应尽快打破行政区划和部门分工壁垒，进一步理清权责边界，加强资江流域综合执法，建立健全联动机制。

　　建议引起了省人大常委会的重视。省人大常委会主任会议决定由邵阳、娄底、益阳3市先行先试，实施协同立法，明确处于资江中游的娄底市人大常委会作为协同立法的牵头单位。

　　以协促同 加快立法进程

　　协同立法，基础在协调，关键在统一。

　　为此，省人大常委会法工委主抓协调。省人大常委会法工委主任吴秋菊介绍，一年多的时间里，省人大常委会法工委除了加强调研，及时答疑以外，重点召集了5次资江保护协同立法会议，每次会议都会围绕协同立法过程中遇到的问题，进行协商统一。

　　2020年7月22日，第一次会议选择在湘西土家族苗族自治州召开。此次会议的主要任务是学习湘西州人大常委会与湖北省恩施州人大常委会就酉水河保护条例协同立法的工作经验，实地考察酉水河保护条例出台后带来的喜人变化，进一步统一了对协同立法的认识。

　　作为牵头单位，会后娄底市人大常委会党组和主任会议及时研究，第一时间向市委汇报，与邵阳、益阳两市加强沟通协作，分别成立了领导小组和工作专班，列出了详尽的时间表、任务书、路线图。

　　第2次会议更有新意。2020年12月22日至24日，相关人员齐聚资江西源——邵阳城步西岩镇源水村黄马界，深入考察资江源头生物多样性保护现状、水源涵养和水土保持等情况。

　　这次会议，第1次系统地把邵阳、娄底、益阳3市的条例草案放在一起探究、考量和分析，重点围绕资江流域禁止产业、跨行政区域联动协调保护机制等问题进行商议，加快推进了条例草案如期进入第1次审议。

　　最后3次会议分别在益阳、娄底、长沙召开，重点围绕大方向与小细节、主基调与侧重点等进行研讨。

　　求同存异 确保法规务实管用

　　协同立法，不是共同立法，其中的一个基本原则，就是在解决共性问题的同时注重解决个性问题，在合作条款基础上保留个性化差异。

　　刘雄辉介绍，为了求同，3市共同委托湖南师范大学法学院王彬辉教授团队作为第三方，负责法规草案起草。

　　在条例起草过程中，作为第三方，王彬辉教授团队重点在条例的体例结构、通用条款设置等方面进行统一。同时，对3市因地制宜设置的专用条款，分别组织论证。

　　刘雄辉认为，各市资源禀赋和发展定位各异，必须科学合理设置符合当地实际的个性规定，法规才能行得通、落得地。如在生态保护和生态环境修复一章中，《娄底市资江保护条例》就单列一条，对新化龙湾国家湿地公园的生态保护与修复工作进行规范，得到了普遍认可。

　　“协同立法的最终目的，是实现共管、共治、共享。”刘雄辉说，“资江保护条例的协同立法，最大的贡献是在3市的条例中，都对跨区域协作进行了详细规范，明确3市人民政府要共同建立6个方面的协作机制。”

　　这6条协作机制包括跨市联席会议协调联动机制、信息共享机制、河道联动保洁机制、资江流域横向生态保护补偿长效机制、行政执法协作机制、流域县（市）联动协调保护机制。

　　参与资江保护条例立法工作的人员普遍认为，正是有区域协同立法和而不同的共识基础，3市资江保护条例必将成为一部保护资江的良法、促进发展的善法、造福人民的好法。