11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。

    而早在2012年，娄底市冷水江开始了一项市民下乡的新政：城市居民花50万元就能在农村买地建房，一时间被视为是打破城乡二元结构的新举措，但实施不到一年后的2013年8月，项目被叫停。

    十八届三中全会后，记者再访冷水江，发现当地已经准备将项目更名为“麻溪古镇”旅游点，但“市民下乡”仍无复苏迹象。

    有研究者指出，冷水江“市民下乡项目”，至少面临宅基地、承包地流转、户籍改革和保护耕地等四方面的政策红线。

    ■三湘华声全媒体记者 汤霞玲

    新闻前奏

    “他们这是在做地皮生意”

    “村里别墅”项目引争议

    2012年初，村民何彬其听说了市民下乡——城里人投资50万元以上，就能到他所在的冷水江金竹山镇资江村买地建别墅。

    消息发出后，冷水江市内的不少老板找到资江村干部打听此事。

    这时，何彬其听到村干部说：这是资江村发展的好机会，城里有钱人来投资了，以后会有市民广场和商业街。但前提是，何彬其和其他二十几户村民要为此腾地。

    对此，村里开了村民大会，商量出以水田36108元/亩，房屋补贴从30元—600元不等的价格收回土地。村民将原来旧房拆除后可取得130平方米的地块，统一建房。

    剩下的土地将以50万/亩卖给下乡市民，下乡市民按统一布局自建别墅。

    对此，冷水江还出台了六项措施与市民下乡配套：市民将户口迁至下乡点，可办理“涉农居民”户口，享受宅基地申请、殡葬等政策待遇；房屋可继承、可永久性居住；办理建房手续时，国土、住建、房产等部门免除本级政府的相关行政收费……

    渐渐地，何彬其看清楚了事情的本质：“他们这是在做地皮生意，首先以低价收走地皮，然后再投资，最后再卖给有钱人，赚三层。”

    在何彬其坚决抵制市民下乡时，村民易志红却持不同态度：“我很欢迎市民下乡，外面有人来住，我们也能开个店子卖点菜，做小生意啊，反正地也是荒在那里。”

    但就在村民们争议的同时，2013年8月，来自省农村工作办的一纸公文将该项目叫停，直指其“违反土地承包法”。

    冷水江“市民下乡”模式流程图

    村里

    低价收回土地

    高价卖给市民

    【一宗“罪”】

    “叫停是因为违法”

    涉嫌违法收回承包地

    市民下乡点就在资江和麻溪河沿线。10月10日，记者看到，10栋别墅风格的建筑沿着麻溪河一字排开。村民告诉记者，这些房子由腾出地块的村民自行出钱建设，没有能力建房子的拿到了几千到两万不等的补偿。

    下乡政策出来后，大多数居民都在协议上签了字。正当村民期待着城里资金能改变山村落后面貌时，今年8月，该项目突然被叫停。

    “好像是说政策通不过。”村民们大多讲不清原因。记者随后辗转找到了进驻资江村调查的调研组成员。

    湖南省农村经营管理局副局长戴安华向记者证实，该项目确实已经被叫停。省农村工作办经过调查发现，冷水江市民下乡项目储存土地共40余亩，其中居民老宅基地20多亩，房前屋后的空地10多亩，村民承包的菜地10多亩以及几亩良田。 

    他告诉记者，农户的承包权受法律保护，农民只能使用，不能买卖。根据《土地承包法》，承包期内，发包方不得收回承包地。因为规划范围内土地的承包期还有16-17年，冷水江市民下乡将村民的承包地违法地置换到了村民理事会手上，因此项目被叫停。

    市民

    投资50万

    成农村人得宅基地

    【二宗“罪”】

    大面积铺开恐威胁耕地

    “这是个极其危险的做法”

    另外一位不愿具名的调查组成员告诉记者，冷水江的做法威胁耕地。

    早在2012年10月25日，冷水江市首批市民下乡点示范村开工典礼在麻溪河堤上举行。这个被称为“中国锑都”的老工业城市里，城市人口比例已高达75%。资江村三面环水，距市区半小时车程的利好条件成为了城市资本投资兴业的理想之地。

    开工典礼当天消息显示，已有87人由城镇户口变成了“涉农居民”。落款为2013年6月10日的村务公开信息也显示：到今年6月份，这里已拆除旧房23栋，流转平整土地50余亩，10栋房屋已顺利封顶，标志着市民下乡建设工作已初具规模。

    戴安华告诉记者，今年中央一号文件提出资本下乡，但仅仅是鼓励和引导城市工商资本到农村发展种养业，并不能下乡去发展房地产。

    “虽然这次查明的只有几亩耕地，但从冷水江的规划图来看，该项目远景规划所涉及的农田有几十亩。”省农村工作办一位参与冷水江项目调查的成员认为，大面积铺开将会触碰到18亿亩耕地红线，是一个极其危险的做法。

    村里

    利用资金建设

    拉升地价吸引更多人

    【三宗“罪”】

    “涉农居民”身份存疑

    “现行政策无此说法”

    冷水江“涉农居民”的做法也被指不受法律保护。

    2012年，冷水江市鼓励除公务员以外的市民到市民下乡点投资兴业、建房居住。凡在当地投资兴业50万元以上，可申请获得下乡市民资格，通过当地村民代表会议同意和相关审批，可将户籍迁入村里，成为当地“涉农居民”，并享受一系列优惠政策。

    记者从省公安厅户政处工作人员处了解到，对于非农业户口转为农业户口，目前国家和省里并没有统一政策，一些地市州通过市县政府修改条例、出台文件等做出了一些规定。

    该工作人员明确，目前的户籍制度中只有城市户口和农村户口两种身份，并没有涉农居民一说，冷水江市民下乡政策并没有到省厅备案。

    省农村发展研究院一位不愿具名的专家说，只有退役军人、返乡的大学生等特殊情况才能落户农村。冷水江的做法不属于现行法规中“非转农”的条件，处于灰色地带的“涉农居民”不具有法人资格，没有法律地位，与村上签订的合同也不受法律保护。

    【四宗“罪”】

    宅基地卖给市民违规

    “湖南具体政策未出台”

    除了承包地，冷水江宅基地流转也存在区域限制——现有的宅基地流转只能在本村内进行，但冷水江已拓展到城乡的交换。

    在冷水江的蓝图里，村民自愿拆除规划区的旧房，腾出的地块能给市民自建别墅，并可办理集体土地使用证和房屋产权证。

    湖南省国土资源厅地籍处处长文波告诉记者，宅基地是农民的福利性保障，只能在同一个村组内进行流转，不能随意买卖，更不能卖给城市市民。如果要开发，必须先变性为国有土地，通过招拍挂变成工业用地进行商业开发。

    11月25日，记者从省农村工作办和省国土资源厅了解到，冷水江市民下乡政策依旧处于叫停状态，农村宅基地制度改革还只是全国方向，我省还未出台农村宅基地改革的具体政策。