检察机关加强诉源治理之研究

　　陈肖

　　一、检察机关加强诉源治理的重要价值

　　诉源治理，是对诉讼的源头治理，从源头上化解矛盾纠纷，减少诉讼案件，涉及国家治理和社会生活的方方面面。社会治理则包括打击和预防犯罪、排查和化解社会矛盾、严格执法、公正司法等具体工作，是依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现社会公共利益最大化的过程。

　　诉源治理是对各项检察职能的共同要求，旨在实现从源头减少诉讼增量，而参与社会治理既是检察机关必须承担的重要社会责任，也是检察机关服务大局、保障民生，切实提高检察工作质量和水平的重要契机。从诉源治理和社会治理的定义来分析，检察机关通过履行通过履行审查逮捕、审查起诉、法律监督等职能，参与社会治理，从深层次预防和减少犯罪，化解社会矛盾，必然会减少诉源增量。

　　二、检察机关开展诉源治理工作中存在的问题

　　1.法律监督职能精细化程度不够。对法律监督职能进行适度扩展延伸是避免监督职能走向弱化的关键，而办案人员容易在办理案件的过程中跳不出就案办案，机械办案的思维，没有站在参与社会治理的角度去认识社会问题，对案件背后隐藏的深层次原因挖掘不深，参与社会治理、延伸办案职能意识不强。部门之间协调联动的程度也不够深入，刑事检察与民事、行政、公益诉讼检察融合度不高，缺乏法律监督整体观和协作配合意识，缺少与其他业务部门的沟通联络，社会治理协同推进存在不足。

　　2.缺少后续跟进监督。检察建议主要以“回复”的形式进行落实整改，至于真实的整改落实情况，部分承办人发出检察建议后极少会采取询问、走访、会商、召开联席会议等方式进行督促落实，并且检察建议推动形成长效机制或出台规范性文件的效果尚不理想。

　　3.自身业务能力水平限制。制作一份高质量的社会综合治理检察建议需要基于扎实的调研，提出于法有据、合情合理，具有较强可行性、实操性的检察建议，工作量甚至超过办理单纯的刑事案件，这就导致办案人员容易有畏难情绪，能动性不强，加上基层检察院办案压力大，缺乏把诉源治理作为办案监督延伸目标的意识，也没有多余精力去进行深层次的社会综合治理研究。

　　4.社会治理检察建议质量有待提高。一是对问题和原因的分析不够。有的检察建议泛泛而谈，未找准发案单位存在的症结性问题，未对问题进行深入调研分析，模板化地套用“制度不健全”“监督不到位”等表述。 二是监督意见针对性不强，缺乏可操作性。监督意见多表述为“加强教育”“加强管理”“强化意识”“举一反三”之类，或简单罗列相关法律条文，释法说理不强，没有发挥社会综合治理检察建议的最大价值。

　　5.多元协同共治存在短板。融入社会治理大格局不够深入，缺乏与乡镇、社区政法单位、自治组织的协调联动，在立足基层一线、就地参与矛盾化解方面有较大提升空间。保障支撑机制有待完善，司法救助方式机械单一的现象仍然存在。

　　三、进一步深化“四大检察”促进诉源治理的路径

　　1.提高对社会治理检察建议价值功能的认识。在人民群众对法律监督需求不断提升的新形势下，检察建议是检察机关参与社会治理的重要手段，是推进全面依法治国的重要方式，是实现法律监督和社会管理双赢多赢共赢的重要依托，是推动检察机关各项职能全面充分协调发展的重要抓手，其适用范围已经广泛存在于检察工作各个方面。

　　检察人员应充分认识和重视检察建议在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的重要作用，纠正就案办案思想，消除淡漠、畏难情绪，强化延伸监督意识，切实增强工作的积极性和主动性，结合本地区实际找准检察建议工作的短板，对于办案中发现的违法犯罪隐患，通过检察建议实现标本兼治、强化犯罪预防意识，切实提高检察建议的质量和刚性，把违法犯罪风险消灭在萌芽状态或者初始阶段，为平安中国建设奠定坚实基础。

　　2.发挥公益诉讼检察诉源治理效能。公益诉讼本身就包含着诉源治理的内容，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，公益诉讼针对的是“一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”，针对侵害危险的预防性措施是诉源治理的重要内容，同时公益诉讼检察积极担当作为、尽责履职的办案成效又有效地促进了诉源治理效能的实现。在公益诉讼检察领域，检察机关通过磋商、诉前检察建议等方式能够起到促进公益诉讼的源头治理的积极作用，可以做到以非诉讼手段解决绝大多数公益损害问题，提升公益诉讼精准解决漏洞病灶的社会治理能力。

　　3.制定考评机制，激发工作实效。一是建立反馈评价机制。可以在检察建议发出之后收集被监督对象、相关单位对于整改效果的反馈及评价，同时在检察机关内部也建立考评机制，对于每件检察建议的工作效果予以综合考评。二是健全管理监督机制，可以在收到被建议单位的反馈回函后，及时跟进效果评估，如被建议单位对整改落实不到位的，可以通过报告上级检察院或者相关单位的方式，督促落实和整改。检察建议刚性建设非检察机关一家之力就可为之，必须建立健全协调配合机制，获取多方支持。对于典型性或社会影响较大的检察建议，可将检察建议抄送给被建议单位上级机关、人大、政府等，积极争取其支持。三是在加强检察建议的落实方面，除了提高检察建议的质量外，有必要增强其公开透明性，比如在一个公开的平台上对被建议单位提出检察建议，邀请人民监督员、人大代表、政协委员参与制发、送达，收集社会公众对于整改效果的反馈及评价等有效监督方式。

　　4.转变办案观念，提升内部协作。一是办案需由个案办理向社会治理转变，案件大多发生在人民群众身边，检察人员应该从一个又一个案件出发，以系统性的思维审视背后折射出的社会问题，既可以通过制发纠正违法、检察建议等法律文书等监督方式参与社会治理，也可以通过社会调查、召开公开听证、司法救助、法治宣传等方式参与社会治理，维护社会秩序。二是牢固树立融合发展理念，打通壁垒，整合资源。做到审查刑事案件的同时，发掘民事、行政、公益诉讼线索，将发现的线索移交给相关部门，更好履行新时代检察机关法律监督职责，实现办案效益的最大化，推进社会治理最优化。同时探索建立社会治理类案件四大检察同步审查办案模式，成立跨部门办案组，对复合型线索实行全方位的监督跟进。建议发挥业绩考评指挥棒的作用，设立四大检察的融合业务作为考评加分项。

　　5.提高社会治理检察建议的质量。质量是检察建议的核心和生命线，牢固树立检察建议“精品意识”，在“精、准、实”上下功夫。一是办案人员要加强素能建设，提升司法能力，为提升检察建议质量提供能力保障。二是强化检察建议的针对性和可执行性。加强调查核实及沟通协调力度，结合司法办案，充分、如实地反映被建议单位的实际情况及存在问题，深入分析问题产生的原因、特点、规律，注重做好释法说理工作，加强对法理、法律、政策、建议的阐述，确保提出的建议切中要害、有理有据，有可操作性。三是进一步规范检察建议的制发程序。按照规范的要求和程序制发检察建议，完善操作程序。四是在检察建议的回复在纳入当地政府绩效考评项目后，检察人员必须着力提升社会治理检察建议质量，杜绝乱发、滥发，真正做到精准监督，避免因纳入考评而增加基层单位负担。

　　6.将司法救助融入矛盾化解全流程，打造多元化的救助格局。司法救助工作是提升检察形象、彰显检察温暖的重要举措，单纯的将这一项工作设置为司法救助率考评的要求，在司法救助金总数有限的情况下，盲目追求司法救助案件的数量，不利于发挥司法救助金救急救贫的重要作用。控告申诉部门在案件办理过程中，要坚持贯彻司法救助“应救助尽救助”的原则，联合刑检部门，通过排查历年来受理刑事侵害和民事人身侵权案件、积极协调当地法院、民政、扶贫等政府部门和残联等社会组织开展联合救助，尽可能引入更多的社会力量参与到救助体系中，深化探索“司法救助+社会救助”衔接模式，用检察温度化解社会矛盾，全面完整地修复社会关系。

　　（作者单位：益阳市赫山区人民检察院）